Cazul elvețian: de ce nu este Elveția în Uniunea Europeană ?

De ce nu este Elveția membru al Uniunii Europene? O întrebare legitimă, cu răspunsuri complexe. O sinteză a cauzelor acestei situații ne este oferită de către doamna Nicoleta Cristea – Brunel, absolventă a Institutului European al Universității din Geneva, în prezent admisă ca elevă a prestigioasei Ecole nationale d’administration (ENA) din Paris / Strasbourg. Argumentația privind "cazul elvețian" este preluată și sintetizată în limba română plecând de la lucrarea profesorului René SCHWOK "Suisse – Union européenne: l’adhésion impossible?", Presses polytechniques et universitaires romandes, Collection Le Savoir suisse, Lausanne, 2006.

Autorul René Schwok, profesor de științe politice la Universitatea din Geneva, își definește volumul "Elveția – Uniunea Europeană: aderarea imposibilă?" (apărut în 2006, în colecția "Le Savoir suisse") drept o "sinteză didactică despre relațiile Elveția – Uniunea Europeană". Cartea își propune să explice de ce elvețienii sunt rebelii continentali în problema aderării și analizează motivele politice, identitare și financiare care justifică reticența acestora. Deși a afla răspunsul la întrebarea de ce o țară eminamente europeană, din toate punctele de vedere, refuză în mod constant aderarea la Uniunea Europeană este o chestiune de interes nu doar pentru specialiștii în științe politice, un astfel de studiu nu a fost elaborat anterior, în nici o limbă de circulație europeană. René Schwok reușește, deci, o premieră, oferind unui public lărgit o lucrare relativ succintă, neangajată politic și comprehensibilă, scrisă într-un limbaj nu foarte tehnic. Structurat în 12 capitole, studiul abordează cronologic evenimentele care au marcat relația dintre Elveția și Uniunea Europeană – de la primele decenii ale construcției comunitare europene până la istoricul referendum din 1993 și acordurile bilaterale ce au urmat.

Singularitatea "cazului elvețian" este dificil de explicat dacă luăm în considerare amplasamentul geopolitic al Elveției, care este departe de a fi o insulă precum Islanda, ci posedă frontiere comune cu Franța, Germania și Italia, trei dintre statele fondatoare a ceea ce avea să devină Uniunea Europeană. Mai mult decât atât, Confederația Elvețiană a adoptat limbile, religiile și manifestările culturale ale acestor țări, fiind un succes story al multiculturalismului. Și prin tradițiile politice, Elveția se dovedește a fi o țară europeană prin excelență, regimul său parlamentar și partidele politice fiind asemănătoare celor ale statelor vecine. Din punct de vedere demografic, peste 870.000 de cetățeni ai UE sunt rezidenți ai Confederației, iar aproximativ 700.000 de persoane traversează frontierele Elveției în ambele sensuri, zilnic. În plan economic, Elveția este practic profund integrată în UE, circa 60% din exporturile și aproape 80% dintre importurile elvețiene desfășurându-se cu UE. Totul pare a concura la integrarea firească a Elveției în Uniunea Europeană.

Însă în ciuda tuturor acestor factori, Elveția nu este și nici nu are intenția să devină membru al Uniunii Europene. În fapt, de la sfârșitul celui de-al doilea război mondial și până în anii ’80, obiectivul Confederației Elvețiene pare să fi fost evitarea aderării la UE, dar păstrarea totodată a celor mai bune relații cu această organizație. Singurul eveniment notabil din acest interval temporal este constituit de tratatul din 1973 prin care s-au abolit drepturile vamale pentru produsele industriale. Activitatea Elveției este indisolubil legată de European Free Trade Association (EFTA), fondată în 1960 prin Convenția de la Stockholm și care are sediul la Geneva.

În 1992, prin Acordul de la Porto, se instituie the European Economic Area (EEA) – mecanism original de integrare în Uniunea Europeană fără aderare formală. Gradul de integrare în cadrul EEA este mult mai redus decât în UE: în plan concret, Elveția ar fi putut să își continue politica proprie în ceea ce privește agricultura sau dreptul de viză și de azil, să își păstreze francul elvețian și propria fiscalitate sau să își continue politica de neutralitate. Acest acord a fost semnat de către cele 12 state ale UE și de cele 7 state ale EFTA; acordul intră în vigoare în 1994, însă fără Confederația Elvețiană, întrucât cetățenii acesteia au respins ratificarea tratatului.

Referendumul prin care, la 6 decembrie 1992, 50,3% dintre cetățenii elvețieni au spus nu integrării în Spațiul Economic European a prilejuit cea mai intensă și mai emoțională campanie din istoria acestei țări. În viziunea lui René Schwok, acest referendum constituie un "eveniment traumatic" și a determinat oprirea, pe termen lung, a demersurilor prin care o anumită parte a clasei politice încerca să îndrepte Elveția spre aderarea la UE. Dramatizarea evenimentului a fost enormă, dificil de înțeles astăzi, când, prin Acordurile Bilaterale ulterioare, Elveția a adoptat esențialul prevederilor impuse de Spațiul Economic European. La referendumul din decembrie 1992 cifrele au vorbit însă – un număr record de 78,7% dintre cetățeni s-a prezentat la urne și doar câteva mii de voturi au separat cele doua tabere: 50,3%  de "nu" și 49,7%  de "da". Factorii de decizie în plan politic, economic, sindical, mediatic și intelectual s-au pronunțat în favoarea EEA, în timp ce opoziția a fost exercitată îndeosebi de către dreapta suveranistă. Sociologii și politologii au identificat un important clivaj între "elite" și "restul populatiei"; astfel, sondajele au revelat faptul că persoanele care se declara favorabile unei integrări europene a Elveției sunt cei care dispun de venituri ridicate, au studii superioare și locuiesc în mediul urban. Clivajele cele mai puternice au fost cele raportate la principalele regiuni lingvistice, deși nu limba în sine a fost factorul explicativ. "La Suisse romande" -  cantoanele francofone ale Elveției și-au manifestat sprijinul pentru EEA într-o manieră entuziastă, iar rezultatele au arătat că în Neuchâtel, Jura, Geneva și Vaud aproape 80% dintre votanți au aprobat tratatul. Cantoanele italiene au fost în general reticente, iar cei care au votat împotrivă au fost de peste 60%. În regiunile periferice ale Elveției germanice s-au înregistrat chiar rezultate de 70% dintre voturi împotriva ratificării tratatatului EEA, însă în marile orașe rezultatele au fost diferite, obținându-se o slabă majoritate în favoarea lui "da". Tensiunile induse de clivajul flagrant dintre aceste rezultate au fost atât de puternice încât s-a vorbit chiar la nivel oficial despre imposibilitatea de a continua împreună. Acest referendum transformase pașnica și multiculturala Elveție într-o țară ce părea amenințată de sindromul canadian sau belgian.

Istoria recentă avea să arate că nu este cazul, elvețienii francofoni continuă să conviețuiască fără conflicte cu elvețienii italofoni și germanofoni, însă sondajele recente, de după anul 2000, arată că maximum 30% dintre elvețieni sunt în prezent favorabili aderării la UE, iar "traumatismul" referendumului din 1992 nu este complet cicatrizat. În planul relațiilor UE – Elveția, soluția ieșirii din criză a fost negocierea și adoptarea acordurilor bilaterale în 2002 și în 2004, prin care s-au reglementat aproape toate chestiunile prevăzute de către Tratatul EEA.

Profesorul Schwok analizează în cartea sa ipotezele de evoluție în viitor a politicii Elveției vis-à-vis de UE: continuarea căii bilaterale; uniunea vamală; aderarea la EEA; aderarea "light" la UE; aderarea la UE. Aceste opțiuni sunt diferențiate în cadrul studiului din motive didactice, pentru că în fapt ele se pot conjuga, de pilda uniunea vamală poate fi considerată o formă de nou acord bilateral.

Aderarea "light" constituie o aderare fără reluarea întregului acquis comunitar, aceasta făcându-se pe bază de excepții, acceptate sau tolerate de către UE. Din punct de vedere juridic, denumirile mai adecvate ale acestui tip de aderare ar fi "aderare diferențiatî" sau "aderare cu derogări permanente". Însă nici acest tip de aderare nu este foarte probabil pe termen mediu.

René Schwok identifică cinci cadre tematice în care se pot încadra reticențele elvețienilor în ceea ce privește aderarea la UE: chestiunea identității; neutralitatea; democrația directă; federalismul; specificitățile economice. În ceea ce privește "identitatea" națională – concept ambiguu, adesea contestat – autorul oferă o necesară definiție: "ceea ce permite cetățenilor unei țări să fie recunoscuți ca atare, datorită unor anumite elemente distictive". În fapt, identitatea elvețiană nu se bazează pe multe elemente comune, Elveția fiind un mozaic de culturi, de limbi și de religii. Cu toate acestea, o identitate politică elvețiană există, iar ea sfidează multe teorii. Cetățenii o resimt ca atare, după cum demonstrează un sondaj realizat după referendumul din 1992, în care aproape 55% dintre elvețienii care au votat negativ au oferit drept scuză a refuzului lor teama de un "sfârșit al identității elvetiene". Schwok identifică drept punct comun al istoriei recente a elvețienilor faptul că aceștia nu au suferit traumatisme: "de aproape două secole, ei nu au îndurat pe teritoriul lor nici războaie mondiale, nici războaie civile, nici dictatura, nici ocupație straină, nici decolonizare. Situația lor s-a menținut prosperă din punct de vedere economic și stabilă în plan social".

În ceea ce privește neutralitatea, este indubitabil faptul că aderarea la UE nu ar avea consecințe asupra acestei particularități a politicii externe elvețiene. Însă nici măcar faptul că țări precum Austria, Finlanda, Suedia, Irlanda (sau, mai recent, Cipru și Malta - țări scutite de orice participare la apărarea UE) sunt membre ale Uniunii fără a fi membre ale NATO și au statutul oficial de "state neutre" nu a reușit să convingă scepticii cetățeni elvețieni că, la rându-i, Elveția și-ar putea păstra neutralitatea.

În Elveția, poporul se poate pronunța asupra aproape tuturor aspectelor, la toate nivelurile politice ale țării: federal, cantonal și comunal. Dacă 50.000 de cetățeni elvețieni nu sunt de acord cu o lege aprobată, se organizează un referendum. Aderând la UE, Elveția ar trebui să transfere anumite competențe legislative la nivel comunitar și ar trebui să se angajeze să nu le aplice pe celelalte dacă ele ar intra în contradicție cu dreptul comunitar. Democrația directă ar constitui, deci, unul din principalele obstacole în calea aderării. În plan concret însă, chiar și fără a adera, Elveția se vede nevoită să transpună dreptul UE în legislația națională, "europenizarea" legislației elvețiene amplificându-se semnificativ. Oficial se vorbește despre o "adaptare autonomă a dreptului", însă Schwok apreciază că de fapt asistăm la o "satelitizare" a Elveției.

Un alt factor invocat, îndeosebi de către dreapta suveranistă, pentru justificarea reticențelor, este federalismul elvețian, care ar fi pus în cauză de o aderare la Uniunea Europeană. Pe de altă prte, forțele care susțin o eventuală aderare acționează tocmai în numele unui ideal federalist. Această confuzie este explicată de către autor "pe de o parte, prin însăși ambiguitatea cuvântului ‘federalism’, pe de altă parte prin etnocentrismul helvetic".

În fine, un obstacol deloc de neglijat în calea aderării este dimensiunea economică. Patronatul elvețian este singurul patronat european care se opune aderării țării sale la UE; acesta reacție negativă este justificată, între altele, de perspectiva de a dubla TVA-ul – de la 7,6% cât este în Elveția, la minimum 15% cât este în Uniunea Europeană. Adversarii aderării nu omit faptul că Elveția ar trebui să contribuie la bugetul UE cu circa 3,5 miliarde de franci elvețieni, anual. Pentru comparație, calea bilaterală se dovedește a fi mult mai avantajoasă, solicitând o contribuție de circa 472 milioane de franci pe an.

În concluzie, o aderare a Elveției la Uniunea europeană în viitorul apropiat pare a fi imposibilă. Opinia dominantă în rândul elvețienilor pare a fi că o aderare este inutilă, în condițiile în care pot avea cele mai multe dintre avantajele Uniunii fără presupusele incoveniente. După cum rezumă René Schwok, "cu cât Elveția se apropie de UE prin acorduri bilaterale, cu atât perspectiva unei aderări pare a se îndeparta".